들어가며

2014년 1월, 조화로운 도시경관 창출을 위하여 미관지구 내의 도로에 접한 대지의 일정 구역에 대해 건축 규제를 배제·완화할 수 있는 특별가로구역 제도가 「건축법」에 도입되었다. 제도가 신설된 이후, 특색있는 가로경관 조성, 테라스 활성화, 기성시가지 정비 활성화 등을 위해 특별가로구역 제도를 확대·적용할 필요가 있다는 논의가 지속되고 있다. 또한 제도를 활성화하기 위해 2016년에는 법 제77조의7제3항이 신설되어 배제·완화 가능한 건축기준이 확대되고 2017년에는 법 제77조의2 개정으로 구역 지정이 가능한 지역이 확대되었다. 이러한 노력에도 불구하고 현재까지 특별가로구역 지정 사례는 ‘서울특별시 강남구 삼성동 무역센터(코엑스) 일대 특별가로구역(2017년 지정)’이 유일하다.
2016년 법 개정문에서는 개정 취지를 “현행 「건축법」 적용이 어려운 기존 건축물의 재건축을 활성화하기 위하여”라고 명시하였으며, 2020년 10월 국토교통부는 특별가로구역 제도를 활성화하여 리뉴얼을 촉진하겠다는 정책방향을 발표하였다. 신시가지 개발보다 기성시가지 정비 수요가 갈수록 높아지는 현 시점에서 특별가로구역은 기존 건축물의 정비를 통해 조화로운 도시경관을 창출할 수 있는 제도적 수단으로 다시 주목받고 있다. 이 연구는 특별가로구역 제도의 적용 가능성을 검토하여 가이드라인을 마련하는 등 제도 활성화 방안을 제시하는 것을 목적으로 기획되었다.

특별가로구역 제도 현황과 특성

특별가로구역의 조문 현황은 아래 표와 같다.「건축법」제77조의2(특별가로구역의 지정)와 제77조의3 (특별가로구역의 관리 및 건축물의 건축기준 적용 특례 등)의 두 개 조문이 있으며, 그 외 지정절차, 건축물의 심의, 관계법령의 적용 특례, 건축주 등의 의무, 건축물의 검사 등의 사항은 특별건축구역 관련 조문을 준용한다.

[특별가로구역 관련 조문 현황]

「건축법」 제77조의2와 영 제110조의2에 따르면, 국토교통부장관 또는 허가권자가 특별가로구역을 지정하려는 경우에는 건축기준 배제·완화 범위, 특별가로구역 내 건축물의 규모 및 용도, 건축물의 지붕 및 외벽의 형태나 색채, 건축물의 배치, 대지의 출입구 및 조경의 위치, 건축선 후퇴공간 및 공개공지 등의 관리에 관한 사항을 포함하는 자료를 갖추어 건축위원회의 심의를 거치도록 하였다. 특별가로구역 지정에 따른 건축기준의 배제·완화는 가로의 동질적 특성을 유지·관리하는 계획을 전제로 이루어지는 것이다. 즉 특별가로구역 제도는 가로 단위로 기존 건축기준 적용상의 문제점을 개선할 수 있는 규제 배제·완화 수단임과 동시에 가로공간 관리수단이라고 볼 수 있다.

연구 추진 방향 및 기대성과

위에서 언급한 제도 특성을 고려할 때, 특별가로구역 제도를 활성화하기 위해서는 첫째, 건축기준 배제·완화 필요성이 있는 대상을 제안하고, 둘째, 지구단위계획 등 다른 가로공간 관리제도와 연계 또는 차별화 방안을 제시해야 할 것이다.
이번 연구에서는 현행 건축기준을 적용할 경우 건축행위가 제한되거나 위반건축물이 발생하는 등의 문제가 있는 가로를 선별하여 제도 적용 효용성을 검증하는 시뮬레이션을 진행하고 있다. 1962년「건축법」제정 및 시행 이전에 건축된 역사문화가로, 저층부의 영업공간 이용 수요가 높아서 전면공간이나 측면이격공간을 무단으로 점유하는 위반 행위가 발생하는 상업가로 등이 그 대상이다. 각 가로를 대상으로 현행 건축기준 적용 시 문제점 분석, 현재 공간이용 및 향후 변화 수요 파악, 특별가로구역 제도에 따른 건축기준 배제·완화 시 기대 효과, 도시경관 개선 가능성을 검토하고 있으며, 시뮬레이션 결과를 바탕으로 특별가로구역 제도 적용 가이드라인을 제시할 예정이다.
현행「건축법」에 따르면 특별가로구역은 ‘경관지구’와 ‘지구단위계획구역 중 미관유지를 위하여 필요 하다고 인정하는 구역’에만 지정할 수 있는데, 대부분의 지구단위계획에서 가로공간은 주요 계획 대상으로 다루어진다. 따라서 지구단위계획이 수립되는 신개발지보다는 기성시가지를 대상으로 제도 적용 가능성을 검토할 필요가 있다. 특별가로구역은 지구단위계획에 비해 지정 및 건축물 심의 절차가 간소하고 건축기준 배제·완화 범위가 넓으므로, 보다 유연한 가로공간 관리수단으로 활용될 수 있을 것으로 예상한다.

나오며

미국과 프랑스 등의 주요 국가에서는 도로와 건축물, 대지와 건축물의 관계를 규율하는 건축기준을 조닝조례에 포함, 세분화하여 운영한다. 반면 우리나라의 현행 「건축법」에 따른 건축기준은 용도지역, 건축물의 규모와 용도에 따라 일부 차이는 있지만 모든 대지에 일률적으로 적용된다. 대지마다 필지 형태와 규모, 도시구조, 주변 용도 등이 모두 상이하기 때문에 지역에 따라 건축기준의 배제·완화 요구가 높아지고 관련 제도가 지속적으로 추가되는 것은 필연적인 현상이며, 특별가로구역 제도 또한 이러한 움직임의 연장선으로 이해할 수 있다. 「건축법」은 개별 대지에서 일어나는 건축행위를 규율하는 법률임에도 불구하고, 건물들의 집합으로 이루어지는 ‘가로’ 개념이 포함된 건축기준 배제·완화 제도가 신설된 것이다.
특별가로구역에서는 건축물의 형태와 색채, 배치 등에 대한 일종의 계획을 수립하도록 하였는데, 이는 지구단위계획의 역할과 중첩된다. 서울대학교 법대 김종보 교수가 지적한 바와 같이, 조선시가지계획령이 1962년에 「건축법」과 「도시계획법」으로 분리, 제정된 이후 지속적으로 제기된 양법의 중복문제가 여전히 존재하는 것이다. 특별가로구역 제도는 양법의 역할 분담과 상호 관계가 모호한 상황에서 탄생한 제도이며, 현장에서 제도를 이해하고 적용하는데 어려움을 토로하는 것은 어쩌면 예견된 일이다.
이번 연구는 현행 법령에 따른 특별가로구역 제도를 활성화하는 방안에 초점을 맞춰서 진행하지만, 향후 건축과 도시를 효율적으로 관리하기 위해서는 「건축법」과 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 관계를 재정립하는 연구가 이어져야 할 것이다.