대통령소속 국가건축정책위원회 뉴스레터 02월호
2021년 02월 15일 발행
기획기사
근현대 건축유산 관리체계 개선방안 연구
​건축공간연구원 이규철 부연구위원
연구의 배경과 목적
우리나라에는 근현대 건축유산을 보전하고 활용하기 위한 두 가지 제도가 시행되고 있다. 문화재청에서는 2001년부터 「문화재보호법」에 등록문화재 제도를 신설하여 근대 시기의 유산을 문화재로서 보존하고 활용하는 제도를 운영하고 있다. 그리고 국토교통부에서는 2014년에 「한옥 등 건축자산의 진흥에 관한 법률」(이하 「한옥등건축자산법」)을 제정하여 2015년부터 근현대 건축유산을 건축자산으로 보전하고 활용하는 제도를 운영하고 있다. 문화재청의 등록문화재 제도는 1990년대 조선총독부 청사(구 국립중앙박물관)의 철거 논쟁 이후 근대시기에 지어진 건축물의 가치와 보존 및 활용의 방법을 고민한 결과로 법제화되었으며, 지금까지 수백 건의 건축유산을 등록하여 보존하고 활용하는 효과를 거두고 있다. 그동안 등록문화재는 주로 건축유산의 훼손이나 멸실의 방지를 위한 긴급 보호조치에 초점을 맞추어 제도를 운영하였기 때문에 건축유산의 가치를 조사하여 보존하고 활용하는 측면에서는 개선의 요구가 지속되어 왔다. 이러한 상황에서 2014년에는 「한옥등건축자산법」이 제정되어 근현대 건축유산의 보전과 활용을 진흥하는 건축자산 제도가 시행되었다. 등록문화재가 문화재로서 근현대 유산을 ‘보존’하는 제도라고 하면, 건축자산은 근현대 유산의 적극적인 ‘활용’에 중점을 두는 제도이다.
등록문화재 제도가 20년 동안 시행되고 있고 건축자산 제도가 6년 정도 시행되었는데, 두 제도를 적용하는 현장에서는 근현대 건축유산을 보존하고 활용하는 데에 여전히 어려움을 겪고 있다. 무엇보다도 두 제도의 시행 대상과 목표가 명확히 구별되지 않는다. 등록문화재와 건축자산은 ‘문화재 등록 여부’를 제외하면 비교적 넓은 범위의 근현대 건축유산을 모두 대상으로 하고 있다. 더구나 최근 문화재청은 등록문화재를 「문화재보호법」에서 분리하여 「근현대문화유산의 보전‧관리 및 활용에 관한 법률」(이하 「근현대문화유산법」)의 제정을 추진하고 있는데, 여기에는 등록문화재의 후보로서 ‘예비문화재’를 규정하여 문화재가 아닌 ‘건축자산’과 완전하게 동일한 대상까지 포함하고 있다.

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 [등록문화재 제도와 건축자산 제도의 대응관계]


건축자산 제도와 등록문화재 제도는 대상뿐만 아니라 관리제도의 목표에서도 “한옥 등 건축자산을 보전‧활용하거나 미래의 건축자산을 조성”(「한옥등건축자산법」 제1조)하고 “보존과 활용을 위한 조치가 특별히 필요한 것을 등록문화재로 지정”(「문화재보호법」 제53조)하는 것으로 ‘보존과 활용’을 동시에 지향하고 있다. 건축자산과 등록문화재가 모두 ‘보존과 활용’의 가치를 지향한다. 하지만 국토교통부에서 운영하는 건축자산은 지역의 자산으로서 도시재생 등에 ‘활용’하는 정책이 강조되고, 문화재청에서 운영하는 등록문화재는 예비문화재로서 가치를 ‘보존’하는 정책이 강조되는 상황이다. 근현대 건축유산의 동일한 대상에 대해 건축자산과 등록문화재 제도에서 보존과 활용을 모두 포함할 것이 아니라, 제도의 운영기관 특성에 따라 보존과 활용의 역할을 분담하는 대안을 모색할 필요가 있다. 또한, 두 제도의 동일한 대상인 ‘근현대 건축유산’을 효과적으로 관리할 수 있는 중장기적인 관리체계를 구상할 필요가 있으며, 이를 위해 근현대 건축유산의 범위 및 제도의 운영 목표, 문화재와 근현대 건축유산의 관계 정립 등을 재검토할 필요가 있다.
이러한 배경에서 이 연구는 근현대 건축유산의 대상과 관리 목표를 재검토하여 근현대 건축유산 제도의 합리적인 관리 방법론을 구상하고자 한다. 이를 바탕으로 근현대 건축유산의 효과적인 보존과 활용을 위해 건축자산 제도와 등록문화재 제도의 상호보완적인 개선 방안을 제안하는 것을 연구의 목적으로 한다.
연구 추진 방향
이 연구는 다음과 같은 세 가지 단계를 거쳐 진행할 계획이다. 첫 번째, 연구의 대상이 되는 등록문화재 제도와 건축자산 제도의 현황을 살펴볼 계획이다. 등록문화재 제도와 건축자산 제도의 시행과 개정의 과정, 그리고 관련 사업의 추진 상황을 통해 두 제도의 유사한 관리 체계 및 운영의 혼란 등 구체적인 문제점을 사례를 통해 확인하고자 한다.
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 [건축자산 진흥구역과 근대역사문화공간(등록문화재) 구역이 중첩된 익산시 솜리]

(출처: 익산시(2020). 인화동 도시재생 활성화계획(안))


두 번째, 근현대 건축유산의 관리체계를 개선하기 위해 효과적인 관리를 위한 대상의 범위를 검토하고, 근현대 건축유산 관리의 궁극적인 목표를 설정하고자 한다. 건축자산과 등록문화재는 ‘보존과 활용’이라는 관리의 목표를 설정하고 있지만, 두 제도에서는 조사, 선정, 보존방법, 활용범위, 모니터링 등에서 보존과 활용이 체계적으로 균형있게 제도화되어 운영되지 못하는 상황이기 때문이다. 근현대 건축유산의 관리 목표로서 가치의 보존, 지역 활성화, 예비문화재로서의 관리 등과 같은 구체적인 제도 운영의 목표를 검토하고자 한다.
마지막으로 근현대 건축유산 관리 체계의 기본 방향을 도출하고, 근현대 건축유산의 효과적인 보전·활용을 위한 제도적 개선 방안을 제안하고자 한다. 또한 제도의 효과적인 운영을 위해 근현대 건축유산 제도 운영의 주체로서 중앙정부, 지자체, 시민 등의 역할과 범위, 보존과 활용의 기본원칙 등을 검토할 계획이다. 제도적 실행 방안으로서 기초조사, 가치의 확인, 활용 범위와 모니터링 등의 관리 체계를 도출할 예정이고, 조사와 보존 및 활용의 방법론을 검토하고 실행하는 일련의 과정을 기록하는 체계도 제안할 예정이다.
연구의 기대성과
이 연구의 최종 성과물은 등록문화재 제도와 건축자산 제도의 개선안을 도출하는 것이다. 국토교통부와 문화재청이 협력하여 건축자산과 등록문화재 제도를 상호보완적으로 운영할 수 있는 법령 개정안을 제안하고자 한다. 현재 시행중인 국토교통부의 건축자산 제도(「한옥등건축자산법」)와 문화재청의 등록문화재 제도(「문화재보호법」)를 개편하여 두 제도의 역할을 분담하는 방식을 검토하고 있으며, 등록문화재 제도는 문화재청에서 추진하는 「근현대문화유산법」을 고려하여 「문화재보호법」과 「근현대문화유산법」 체제로 구분하여 두 가지 개선안을 제안할 예정이다.