권순호 국토교통부 건축정책과 사무관

특별건축구역 제도의 도입 및 주요 내용

특별건축구역은 2006년 6월 대통령 자문 '건설기술·건축문화선진화위원회'의 12대 핵심과제 중 하나로서 논의가 시작되었다. 건축설계 창의력 극대화를 위해 제도의 필요성이 제기되었고, 조화롭고 창의적인 건축물을 통한 도시 경관 창출, 건설기술 향상 및 제도 개선을 목적으로 2007년 10월 「건축법」에 도입되어 2008년 1월부터 시행되었다.
정부는 지역의 정체성을 확보하거나 개발사업구역 내 건축물, 주로 공동주택 디자인을 향상하는 데에 특별건축구역 제도를 활용하고 있다. 특별건축구역으로 지정되면 구역 내 건축물에 대해서는 「건축법」 등 일부 규정을 적용하지 않거나 완화 또는 통합하여 적용할 수 있다. 주요 특례가 적용되는 규제에는 건폐율, 용적률 및 높이 제한 등이 있다. 특별건축구역 내에서는 획일적인 규제에서 벗어나 창의적인 건축이 가능하도록 하여 건축 산업을 활성화할 수 있는 제도적 기반이 마련된 것이다.

특별건축구역 제도의 개선 내용 및 운영 현황

제도 도입 초기에는 중앙행정기관과 지방자치단체 등 공공에서만 구역 지정 제안을 할 수 있어 다양한 건축에 대한 대응과 민간 사업성을 고려한 활성화 방안이 미흡하다는 한계가 있었다. 이에 국토교통부에서 2019년 8월 발표한 '건축 행정서비스 혁신방안'의 하나로서 민간의 창의적인 아이디어를 활용한 도시 경관 개선 및 도시재생 활성화를 위해 민간에서도 특별건축구역 지정을 제안할 수 있도록 자격을 확대하였다(2020년 4월 「건축법」 개정).
최근에는 법령 개정이나 사업 적용 확대, 훈령 제정 등 여러 가지 방법으로 특별건축구역 제도의 활성화에 노력을 기울이고 있다. 적용 대상 및 지정 절차를 다양화하는 내용으로 법령이 개정되었고, 2020년과 2021년에는 미래건축 설계공모 추진 시 특별건축구역을 적용하도록 하였다. 특히, 작년 11월 3일에는 「특별건축구역 운영 가이드라인」을 훈령(국토교통부훈령 제1445호)으로 공포하였다. 건축위원회가 심의를 할 때 해당 가이드라인을 활용해 '주변 경관을 고려한 건축 디자인의 특화', '공공성 확보 방안' 등과 같은 주요 사항을 충실히 검토할 수 있기를 기대한다.
아울러 서울시, 부천시, 부산시 등 몇몇 지방자치단체에서도 각 지역의 실정을 반영하고 제도를 원활하게 운영하기 위해 지침을 수립하여 운용하고 있다. 해당 지침에서는 주로 지정 절차와 운영 전반에 관한 사항(디자인 가이드라인 포함)을 정하고 있다.

한편, 지금까지 추진된 특별건축구역 지정 및 사업 추진 현황을 살펴보면 지역이나 용도가 어느 한 곳에 집중되어 나타나는 경향을 보인다. 세종시에 23개 구역, 서울시에 23개 구역, 경기도에 12개 구역, 부산시에 3개 구역이 지정되었고, 전체 61개 구역 중에서 54개 구역이 공동주택 또는 한옥(단독주택) 용도로 나타났다.
공동주택 단지가 특별건축구역으로 지정되었을 때 주로 적용되는 특례 규정은 「건축법」에 따른 '일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한'과 「주택건설 기준 등에 관한 규정」, 지구단위계획 시행 지침상의 기준을 일부 완화하는 것이다. 세종시(행정중심복합도시)의 경우 지구단위계획 시행 지침상 건축 기준 완화를 목적으로 제도 활용이 이루어졌다는 점에서 다른 지방자치단체와 차이가 있다. 한옥의 경우에는 처마 길이, 마당 등 건축 형태의 특성에 기인하여 「건축법」에 따른 '건축물의 건폐율', '대지의 조경', '대지 안의 공지', '일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이 제한' 등의 규정을 배제‧완화하여 적용하고 있다. 또 공동주택 단지와 달리 구역 지정을 선행하고 개별 건축허가 시 특례 적용의 여부를 결정하고 있다.
앞에서와 같은 구역 지정 현황을 살펴보면 '창의적인 건축설계 도모'라는 특별건축구역 제도의 취지가 잘 구현되고 있는지에 대한 우려의 시각도 있다. 향후에는 중앙 정부와 지방자치단체가 좀 더 노력하여 점차 다양한 목적의 특별건축구역이 지정되고 해당 구역 내에서 창의적인 건축물을 조성하여 새로운 도시 경관을 창출할 수 있기를 기대한다.
참고로 특별건축구역 내 건축물의 용도와 성격으로 구분하면 다음과 같이 분류해 볼 수 있을 것이다. 첫째, 「택지개발촉진법」에 따른 택지개발사업구역 및 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」에 따른 재정비촉진구역 등 공동주택 조성과 관련된 사업 구역이다. 지금까지 서울시(20개), 부산시(2개), 경기도(5개), 세종시(21개) 등 4개 시도에서 48개 구역이 지정되었다. 둘째, 조화롭고 창의적인 한옥건축을 통한 새로운 도시 경관 창출, 한옥 건설기술 및 디자인 수준 향상 등을 목적으로 지정된 한옥 주거 단지(한옥 밀집지역)로서 서울시 은평, 북촌, 경복궁 서측 및 경기도 수원화성, 세종시 고운동 일원 등 5곳이 특별건축구역으로 지정되었다. 셋째, 앞의 두 유형에 포함되지 않는 구역으로서 2016년 지정된 부산항(북항) 재개발사업지구 내 특별건축구역과 2020년 지정된 부천시 소사역세권 지구단위구역 내 특별건축구역 등이 있다.

특별건축구역 제도의 문제점

현재 특별건축구역 제도의 문제는 노후 건축물*이 밀집된 지역에 대해 활용이 미흡하다는 점이다. 기존 도시재생 관련 법령으로 해소되지 않는 경우나 건축 법령의 적용이 부적합한 건축물이 밀집된 지역인 경우에는 개발이 용이하지 않은 실정이다. 매해 노후 건축물이 지속적으로 증가하고 있어 특별건축구역 제도를 활용한 리뉴얼 방안을 고민해 볼 시점이다.

* 사용 승인 후 30년 이상 지난 노후 건축물의 비율은 2018년 37.1%, 2019년 37.8%, 2020년 38.8%로 매년 상승 중이며, 2020년 기준 준공 후 30년 이상 경과 된 건축물은 전국에 281만 9,858동으로 전체(7,275,266동)의 38.8%로서 지역별로 살펴보면 수도권은 30.7%, 지방은 41.9%로 나타나 지방의 건축물 노후도도 심각한 수준임

노후화된 건물이 밀집한 지역의 경우 일반적으로 「도시 및 주거환경정비법」, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」, 「택지개발촉진법」 등 관련 법령을 적용하여 재건축, 재개발, 택지개발 사업을 시행하고 있다. 그런데 특별건축구역 제도는 통상 건축과 개발을 동일하게 보는 경향이 있어 사업성이 높은 대도시나 공동주택 건축에 주로 활용되는 실정이다. 특별건축구역이 지정되어 사업이 추진된 곳을 살펴보면 주로 수도권 및 특‧광역시의 일부 도시지역의 공동주택 유형(90% 이상)에 집중되어 있다.
앞으로는 시대적 변화에 맞게 특례 적용 대상 건축물의 규모 기준의 최적화 모델을 통한 제도의 활성화 및 다양화를 유도하고, 여러 유형에서의 적용 가능성과 사업 방식 다각화에 대응할 필요가 있다. 또한 특별건축구역 제도뿐만 아니라 「건축법」에 의한 건축협정, 특별가로구역 제도 등을 통해 노후 건축물 밀집지역 등 일반 기준의 적용만으로는 건축하기가 어려운 구역의 건축을 활성화하는 것도 필요하다고 본다.

향후 추진 방향

향후 제도의 운영 방안과 발전 방향을 구분하여 제안해 보면 다음과 같다. 먼저, 제도의 운영 방안 측면에서는 첫째, 조성 후 모니터링을 활성화한다. 이를 통해 조화롭고 창의적인 건축물의 건축을 통해 도시 경관의 창출, 건설기술 수준 향상, 건축 관련 제도 개선을 도모한다는 제도 취지에 부합하게 작동할 수 있도록 제도를 점검할 수 있어야 할 것이다. 둘째, 사업자의 편익과 공공성을 균형 있게 확보할 수 있도록 운영한다. 급변하고 있는 시대적‧사회적 이해관계에 대한 상황에서 어떻게 제도를 적용하는가에 따라 사업자의 편익과 공공성에 큰 영향을 미치게 된다. 예를 들어 도시의 밀도와 높이 등을 관리하는 도시 관리 계획(건축물의 높이 제한, 건폐율, 용적률 등)과 도시계획 심의와의 합리적 관계의 설정이 필요하며, 특히 인센티브 기준(용적률 등)을 건축 법령에서 구체적으로 규정해야 할 것이다. 사업자의 수익성 및 사업성 등을 예측할 수 있도록 한다면 민간의 참여가 활발해질 것이다. 또한 민간에서 특별건축구역의 지정을 제안하면서 구비 서류 준비와 절차 이행에 많은 비용과 상당한 시간이 소요되므로 이에 대한 개선이 필요하다. 셋째, 사업자, 공무원, 심의위원 등 특별건축구역 제도의 운영과 관련된 주체의 인식 개선과 구역 내 건축물의 특례 적용으로 인한 주변 지역과의 형평성 시비를 막을 방안도 필요하다.
다음으로 제도의 발전 방향 측면에서는 첫째, 상위 지역 및 도시계획(지구단위 계획 등)과의 관계를 조정할 수 있도록 하여 계획의 정합성(관련 부서와 사전 협의 및 동시 심의 추진 등)과 사업 추진의 효율성을 높일 필요가 있다. 둘째, 다양한 적용 사례가 나올 수 있도록 절차를 간소화하거나 지원을 강화할 필요가 있다. 또한 새로운 건축기술(기법 등)을 도입할 경우 특별건축구역 지정 절차를 구체화‧간소화하는 지원을 통해 기술 및 제도 발전에 도움이 되도록 한다. 마지막으로 다양한 용도와 규모 면에서 필요한 특례가 적용될 수 있도록 용도 규제를 완화할 필요가 있다.